11.2. Органы финансового контроля

К органам, осуществляющим финансовый контроль, относятся: парламент, специальное ведомство государственного финансового контроля, министерство финансов (его управления и отделы), отраслевые ведомства.

Парламентский контроль проводится при рассмотрении и утверждении проекта государственного бюджета и отчета о его исполнении. Во всех капиталистических странах имеются бюджетные комитеты, в функции которых входит проверка законности, правильности и полноты предусматриваемых в бюджете доходов и расходов, а также правильности отчета об исполнении бюджета. Однако бюджетные права парламентов капиталистических стран резко ограничены¹, что снижает эффективность парламентского финансового контроля. В парламенте существует также система выборочного контроля, проводимого через специальные парламентские комитеты. Такие комитеты имеются во Франции, Великобритании и в некоторых других странах для проверки финансовой деятельности отдельных звеньев финансовой системы, в частности национализированных отраслей экономики. В задачи комитетов входит ознакомление с состоянием финансов и положением дел в государственных корпорациях и общая оценка их работы. Парламент периодически получает информацию об исполнении бюджета: используя процедуру письменных или устных запросов, он вправе требовать проверку действий правительства в случае превышения расходов, установленных в государственном бюджете. Утверждение парламентом отчета об исполнении бюджета и принятие соответствующего закона во многом носят формальный характер. Кроме того, закон об исполнении бюджета часто принимается с большим опозданием. Во Франции, например, в ряде случаев он принимался с опозданием на пять лет и более. Видный французский специалист в области финансового права П. М. Годме признает, что "законы об исполнении бюджета продолжают приниматься в обстановке полного безразличия со стороны французского парламента" ².

¹ (См. главу "Бюджетный процесс".)

² (Годме П. М. Финансовое право. - М.: Прогресс, 1978.- С. 314.)

Важное значение в системе финансового контроля в развитых капиталистических странах принадлежит специальным органам финансового контроля, которые выступают как органы, не зависимые от правительства и подотчетные парламенту. В США таким органом является Главное контрольно-ревизионное управление, созданное в соответствии с законом о бюджете и отчетности от 10 июня 1921 г. В его функции входят: толкование финансовых нормативных актов; контроль за законностью и эффективностью финансовых операций, проводимых правительственными ведомствами; оказание помощи конгрессу, его комитетам и конгрессменам; контроль за выполнением отдельных платежных операций; установление правил ведения финансовых операций и отчетности в федеральных учреждениях. Фактически деятельность контрольного управления сводится к ежегодным проверкам состояния финансов федеральных ведомств и составлению докладов и рекомендаций президенту и конгрессу на основе проведенных проверок.

Ряд федеральных учреждений не подлежит контролю Главного контрольно-ревизионного управления (банки федеральной резервной системы, валютные органы, некоторые правительственные фонды). Это управление не вправе также контролировать ассигнования привилегированного, конфиденциального или неотложного характера, к которым относятся отдельные виды расходов министерства обороны, комиссии по атомной энергии, ЦРУ, ФБР и некоторые другие.

В Великобритании к специальным органам финансового контроля относится управление государственного контроля, созданное в 1866 г. Генеральный контролер-ревизор назначается правительством пожизненно и может быть смещен только по решению обеих палат парламента. Полномочия контрольного органа в Англии более ограничены, чем в США. В частности, он не имеет права толковать финансовые нормативные акты, не может вмешиваться в оперативную деятельность финансовых служб правительственных ведомств.

В обязанности управления государственного контроля входит проверка законности финансовой деятельности правительственных ведомств, а также эффективности и целесообразности расходования ими государственных средств. Управление обязано информировать парламент о результатах таких проверок. Доклады генерального контролера-ревизора заслушиваются парламентским комитетом государственных счетов, состоящим из 15 представителей от правящей и оппозиционной партий. На заседаниях этого комитета по традиции председательствует представитель оппозиционной партии. На обсуждение докладов контролера-ревизора приглашаются представители ведомств для объяснения действий, целесообразность которых поставлена под сомнение. В дальнейшем материалы работы комитета государственных счетов могут использоваться членами обеих палат в ходе парламентских прений, при осуществлении права запроса.

Во Франции контроль за исполнением бюджета всеми государственными органами в центре и на местах осуществляет счетная палата, которая представляет собой судебный орган, состоящий из несменяемых магистратов. Счетная палата, в свою очередь, включает пять палат. В их состав входят старшие советники. Во главе первой палаты стоит первый председатель, а каждой палаты - председатель. Сфера деятельности отдельных палат и их специализация определяются первым председателем. Так, первая палата контролирует министерства и государственные учреждения в сфере промышленности и сельского хозяйства; вторая - в сфере обороны, иностранных дел, образования и т. д. Прокуратура имеет при счетной палате своих представителей - генерального прокурора и других генеральных адвокатов. Генеральный прокурор следит за представлением счетов в установленные сроки. Он передает на рассмотрение палат операции, которые оформлены ненадлежащим образом; информирует компетентные органы о фактах нарушений, установленных счетной палатой.

До начала. 80-х годов счетная палата имела только центральный аппарат. В 1982 г. были созданы региональные управления контроля; в каждый регион входят 4 департамента. Региональные палаты проводят контроль над финансовыми операциями в пределах региона. Счетная палата осуществляет общее руководство региональными палатами, но без права отмены решений последних (о взыскании, начетах, передаче в суд).

В ФРГ контрольные функции в сфере финансов осуществляет федеральная счетная палата. Наиболее сложные дела передаются в суды, которые специализированы на финансовых спорах и проступках, связанных со злоупотреблением государственными средствами.

Следующий орган финансового контроля - министерство финансов. Его управления и отделы осуществляют контроль в процессе составления и рассмотрения государственного бюджета, анализа финансовых смет министерств и ведомств, аккумуляции доходов в бюджет, финансирования расходов, а также при проведении проверок и ревизий. Важнейшее значение отводится контролю за расходами. Министерство финансов имеет в каждом ведомстве своих представителей, которые отвечают за правильность и законность государственных расходов. При этом контролер проверяет, правильно ли указано назначение расхода, не использован ли кредит на другие цели, достаточна ли сумма выделенного кредита для данного расхода, соблюдены ли все правила учета и отчетности.

В современных условиях в компетенцию финансового контролера, как отмечалось, входит и оценка эффективности государственных расходов. Все распоряжения о платежах действительны только при наличии визы финансового контролера.

В настоящее время сфера финансового контроля, проводимого министерством финансов, расширяется, что связано с увеличением объема ресурсов, перераспределяемых через финансовую систему, и возникновением новых объектов финансового контроля. Особенностью проведения финансового контроля в США является параллельное функционирование в качестве центральных финансовых органов двух юридически самостоятельных ведомств - министерства финансов, компетенция которого распространяется на доходную часть федерального бюджета, и административно-бюджетного управления, контролирующего государственные расходы.

Помимо управлений и отделов, в составе министерства финансов имеется специальный контрольный аппарат. Так, во Франции им является генеральная инспекция финансов, инспектора которой проверяют учет в государственных учреждениях, местных органах управления, государственных корпорациях (кроме военных организаций).

Генеральная инспекция финансов осуществляет свои основные функции путем внезапных проверок на местах, проводимых бригадами контролеров под руководством генерального инспектора. Как правило, при нарушениях инспектор не принимает немедленно каких-либо мер. Он ограничивается составлением доклада. Однако в отдельных случаях инспектор может потребовать отстранения работника, допустившего серьезные нарушения.

Внутриведомственный контроль - контроль министерств и ведомств за финансовой деятельностью подотчетных организаций и предприятий. Аппарат внутриведомственного контроля пользуется широкими правами. Он может требовать от ревизуемых учреждений и предприятий представления необходимых материалов и документов, запрашивать сведения от банковских органов, кредитующих проверяемые предприятия; давать руководителям учреждений и предприятий указания об устранении обнаруженных при проверке недостатков.

Большую роль играет финансовый контроль, осуществляемый бухгалтерами, которые несут ответственность за правильное ведение бухгалтерского учета и отчетности в министерствах, ведомствах и других правительственных учреждениях, за законное расходование государственных средств, а также обеспечивают контроль за своевременным поступлением платежей в полном их объеме.

Наряду с государственными органами функции регулярного финансового контроля на договорной основе выполняют частные фирмы бухгалтеров-ревизоров. Так, в США эти функции возложены на "большую восьмерку" ведущих бухгалтерских фирм. В Великобритании крупнейшая частная фирма бухгалтеров-ревизоров "Томсон-Маклинток энд компани чартерд эккаунтантс" ревизует балансы и счета прибылей и убытков Национального управления угольной промышленности. Такая форма финансового контроля особенно характерна для смешанных государственно-частных предприятий.