6.4. Управление государственным долгом

Непосредственным результатом роста государственной задолженности является организация системы управления государственным долгом. В современных условиях капиталистическим правительствам все труднее справиться, выражаясь словами К. Маркса, с гигантским чудовищем, имя которому - государственный долг¹. Огромные размеры государственных долгов капиталистических стран крайне осложняют операции казначейства по выпуску новых займов. Самые большие трудности связаны с реализацией рыночной части долга, очень мобильной и чувствительной к изменениям конъюнктуры.

¹ (См.: Маркс К., Энгельс Ф. Соч. - Т. 9. - С. 49.)

Под управлением государственным долгом понимается совокупность государства, связанных с изучением конъюнктуры на рынке ссудных капиталов, выпуска новых займов и выработкой условий выпуска, с выплатой процентов по ранее выпущенным займам, проведением конверсий и консолидацией займов, определением курса облигаций на денежном рынке, проведением мероприятий по определению ставок процентов по государственному кредиту. К управлению государственным долгом относятся и мероприятия государства по погашению ранее выпущенных займов, срок действия которых истек.

Операции, связанные с обслуживанием государственного долга, т. е. подготовку документов, необходимых для продажи новых выпусков государственных ценных бумаг, изучение конъюнктуры на рынке ссудных капиталов, размещение займов среди кредиторов, выплату и начисление процентов осуществляют специальные подразделения министерства финансов (в США - специальные бюро государственного долга министерства финансов, в Англии - особый отдел министерства финансов и т. д.).

Расходы по управлению государственным долгом, как правило, показываются в качестве особых финансовых операций отдельно от бюджета. В расходы бюджета включаются лишь процентные выплаты по долгу. Их удельный вес в общей сумме расходов бюджета составлял в 1987 г. в США 13%, в Великобритании - 13,4, в ФРГ - 12%.

В странах капитала государственные займы размещаются правительством на рынке ссудного капитала двумя способами: в порядке подписки или при посредничестве банков. Первый способ мало распространен: подписка растягивается на длительное время, ее сумма неизвестна, возникают дополнительные затраты на содержание аппарата служащих. Поэтому правительство поручает операции по продаже облигаций банкам. Банки с охотой выполняют данное поручение, поскольку такие операции являются одним из источников их обогащения. Процедура размещения займа следующая. Предварительно условия выпуска нового займа казначейство согласует с основными покупателями облигаций - крупными банками или их группами. По существу, банкиры и биржевые дельцы, а не правительство определяют процент и срок займа, номинальную эмиссионную и курсовую цены облигаций и направляют всю кредитную политику государства. Финансовый капитал использует все средства давления на правительство вплоть до подкупа и угроз массового сброса облигаций ранее выпущенных займов, чтобы получить новый заем на более выгодных условиях. После предварительного обсуждения официально объявляется в печати и в специальных проспектах о выпуске нового займа, его названии и сроке, на который он выпущен, величине процента по нему, сумме займа и условиях погашения облигаций. Указывается также метод погашения займа и его эмиссионный курс. Подробно перечисляются льготы для держателей облигаций нового займа.

Облигации, предназначенные для реализации основной суммы займа, обычно размещаются через банки, а для мобилизации мелких сбережений населения - через сберегательные кассы (банки) и налоговые управления. Например, в Великобритании местные сберегательные банки и сберегательные кассы при почтовых отделениях реализуют сберегательные боны и сберегательные сертификаты. В США операции по размещению государственных займов непосредственно входят в компетенцию федеральных резервных банков. Значительная часть облигаций приобретается и коммерческими банками как для собственного портфеля, так и для перепродажи.

Основными подписчиками по государственным займам выступают правительственные учреждения, специальные доверительные фонды, управляемые правительством, промышленные корпорации, банки, местные органы власти, частные инвесторы, страховые компании и др. Подписчиками могут быть и иностранные инвесторы. Частные лица занимают небольшой удельный вес среди них. Учреждения и организации приобретают облигации для себя и для последующей перепродажу. Структура держателей облигаций государственных займов в США в 1988 г. представлена ниже.

 Вся задолженность 100 в том числе:            (%)
 1. Правительственные учреждения               18,2 
 2. Федеральные резервные банки	                9,5 
 3. Частные инвесторы                          72,3 
   коммерческие банки                          10,9 
   страховые компании                           6,4 
   прочие компании                              3,3 
   местные органы власти                       12,3 
   частные держатели (сберегательные облигации) 4,2 
   прочие облигации                             3,2 
   иностранные инвесторы                       11,4 
   прочие инвесторы                            20,6

Для банков размещение облигаций государственных займов является источником крупной наживы еще и потому, что они получают не только комиссионное вознаграждение от государства за размещение займа (комиссия обычно выплачивается в размере 0,8 - 1,5% суммы займа), но также и курсовую разницу при продаже облигаций, как правило, составляющую значительные суммы. По характеристике В. И. Ленина, "монополия обеспечивает монопольные прибыли от эмиссий. При займах страна занимающая получает обыкновенно не более 90% всей суммы; 10% достается банкам и другим посредникам"¹.

¹ (Ленин В. И. Полн. собр. соч. - Т. 27. - С. 351.)

Важную роль в управлении государственным долгом играет вторичный рынок государственных облигаций, где обращаются ценные бумаги прежних выпусков. Эти операции выполняют дилеры, в число которых входят крупные банки. Дилеры систематически продают и покупают государственные облигации по объявленному курсу, располагают большими денежными средствами, тесно связаны с правительственными кругами. Услугами дилеров вынуждены пользоваться все продавцы и покупатели государственных облигаций.

Суммы, которые государство получило взаймы, должны быть по истечении срока возвращены кредиторам. Погашение государственных займов, а также выплата процентов в настоящее время производятся за счет бюджетных средств. Однако в условиях резкого роста государственной задолженности правительства редко погашают долг за счет текущих доходов. Нередко они выпускают новые займы, чтобы рассчитаться с держателями облигаций старого займа. Такой способ погашения государственных займов называется рефинансированием, которое связано с конверсией и консолидацией.

Займы погашаются через казначейства и банки различными методами: выкупом облигаций на фондовой бирже или непосредственно у кредиторов, проведением тиражей выигрышей и тиражей погашения по выигрышным займам, которые публикуются в прессе. Иногда платежи по государственным займам производятся в форме аннуитетов, т. е. в виде ежегодных выплат, включающих как проценты, так и часть основной суммы займа. В некоторых случаях они погашаются из специальных фондов, выделенных из бюджетных доходов, которые называются погасительными. Эти фонды имели большое значение в XVIII - XIX вв. В настоящее время погасительные фонды остались в США и Великобритании, хотя фактически в связи с огромными размерами государственного долга они утратили свое значение по управлению долгом.

В ряде стран к управлению государственным долгом относятся и попытки ограничить его рост путем установления лимита (потолка). В США до первой мировой войны конгресс принимал решение о каждом дополнительном выпуске и размещении облигаций займа. В 1917 г. осуществлен переход к практике установления его потолка.

Потолок государственного долга подлежит вынужденному частому пересмотру. В 60-е годы конгресс США принимал 13 актов о поднятии этого потолка, в 70-е годы - еще 18 актов. В 1980 - 1987 гг. решения о повышении потолка долга принимались от 2 до 4 раз в год. В ряде случаев казначейство США откладывало проведение аукционов по размещению векселей и останавливало их продажу и прочих облигаций до очередного повышения потолка долга. Потолок государственного долга в1988 г. был установлен в 2819,1 млрд. дол., срок его - конец 1989 г.

В других странах (ФРГ, Франции, Великобритании) ограничений на абсолютный размер долга нет, главным является показатель прироста его за год, т. е. разница между суммой выпущенных и погашенных в данном году займов; при этом указанный прирост не может превышать объем предусмотренных в данном году ассигнований на капитальные вложения в федеральном бюджете и бюджете земель.

Операции по управлению государственным долгом тесно связаны с кассовым исполнением бюджета и выполняются обычно эмиссионными банками. Эти банки участвуют в выпуске займов, выплате процентов по ним (оплачивают выигравшие облигации по выигрышным займам и проценты по процентным займам), а также производят оплату облигаций, подлежащих выкупу. Часто суммы выплачиваемых процентов по государственному долгу превышают суммы его чистого прироста.

Государство вправе уточнять первоначальные условия займа. Изменение первоначальных условий займа, касающихся доходности, называется конверсией. Чаще всего при конверсии правительство меняет размер номинального процента, обычно уменьшая его, ставя целью снизить государственные расходы, связанные с выплатой процентов по долгу. Но довольно часто государство, не изменяя доходность облигаций, превращает краткосрочные обязательства в средне- или долгосрочные. Изменения условий займа, касающиеся его сроков, называются консолидацией государственного долга. Консолидация займов, как правило, проводится одновременно е их унификацией, т. е. объединением нескольких займов в один заем. В результате этой операции образуется консолидированный (или фундированный) долг.

Существует несколько методов проведения конверсий, главными из которых являются конверсии принудительные, добровольные и факультативные. При принудительной конверсии кредитор обязан обменять облигации старого займа на облигации нового с пониженной процентной ставкой. При добровольной конверсии кредитор имеет право согласиться на новые условия либо получить данную в долг государству сумму обратно, при факультативной - согласиться или отказаться от изменений условий займа. Чтобы заинтересовать держателей облигаций в конверсии, государство обычно предоставляет льготы по новому займу: казначейство может обменять облигации краткосрочных и среднесрочных займов, подлежащих оплате, на облигации "до востребования" или на долгосрочные. Оно также вправе выпустить новый долгосрочный заем на более выгодных условиях и реализовать его на денежном рынке, направляя вырученные суммы на выкуп облигаций краткосрочных займов. Конверсия государственных займов осуществляется при избытке ссудного капитала. При конверсии снижается средняя норма доходности, в результате чего курсы облигаций повышаются, что увеличивает доходы владельцев облигаций.

Конверсии постоянны в условиях хронически растущего государственного долга, но они недостаточно эффективны. Бюджетная экономия от конверсии невелика: в связи с новыми дефицитами она, как правило, поглощается приростом государственного долга и значительным увеличением процентных ставок по вновь выпускаемым займам.

Помимо этих основных методов управления государственным долгом, правительство может выкупить займы, обращающиеся на рынке ссудного капитала, давая такое поручение центральным и коммерческим банкам.

Своеобразным способом погашения долгов является банкротство, когда государство аннулирует заем или отказывается от его уплаты из-за отсутствия средств. Примером массового государственного банкротства был отказ от уплаты межсоюзнических долгов после первой мировой войны. Однако аннулирование государственных долгов при капитализме является довольно редким явлением, поскольку в погашении долгов заинтересованы монополии и крупные банки. К управлению долгом относится и поддержание курса государственных ценных бумаг путём проведения определенной финансовой и кредитно-денежной политики.