Глава 4. Бюджетный процесс

Бюджетный процесс - регламентированная законодательством деятельность государственных и местных органов власти по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению государственного и местных бюджетов (в федеративных государствах и бюджетов членов федерации). Он охватывает отдельные стадии бюджетной деятельности - составление проекта бюджета; его рассмотрение и утверждение законодательными органами; исполнение бюджета; составление отчета об исполнении бюджета и утверждение отчета парламентом. Продолжительность бюджетного процесса различна: до двух и более лет - в зависимости от длительности его составления и рассмотрения в законодательном органе, а вместе с утверждением отчета - свыше трех лет.

Составление бюджета. Работа по составлению проекта бюджета начинается за 12 - 18 месяцев до начала нового бюджетного года (во Франции - за 14 месяцев, в США - за 18 месяцев). Разработкой проекта бюджета занимаются министерства финансов (казначейства), а в США - административно-бюджетное управление (при президенте), на которое также возложен контроль за исполнением бюджета. Составление проекта бюджета начинается с подготовки министерством финансов (в США - административно-бюджетным управлением) документов, содержащих финансовую информацию, контрольные цифры для подготовки министерствами и ведомствами своих смет, а также сроки их представления.

При составлении бюджета ставится задача его активного воздействия на повышение эффективности экономики, обеспечения координации финансовых и других ресурсов с экономическими, политическими и социальными программами правительства, установления приоритетов в расходовании средств. Бюджет служит важным рычагом управления хозяйством. Как отмечалось в одном из докладов комиссии конгресса США, "прогресс разработки бюджета и выделения ассигнований - это основа управления и контроля в системе исполнительной власти".

За последние десятилетия методы составления бюджета претерпели глубокую эволюцию. В их основу положено широкое использование ЭВМ, применение эконометрических моделей, системно-вариантного подхода, экономического программирования. Начиная с 60-х годов сначала в США, а затем в других капиталистических странах основным методом разработки бюджета с некоторыми модификациями стал программно-целевой метод управления и выработки решения. Его главными элементами являются выбор конечной цели, а затем промежуточных для достижения конечной цели. Например, конечная цель - охват средним образованием всех детей стран. Промежуточные цели - подготовка соответствующего числа преподавателей, строительство школ, создание учебников и т. д.

Второй элемент - разработка программы. В нашем примере - программы подготовки преподавателей, программы строительства школ и т. д.

Третий элемент - соединение программы с финансовой (бюджетной) сметой в форме единого программно-финансового плана. Срок длительности такого плана - пять лет. Все данные разбиваются по годам. Для повышения эффективности выбора даются различные варианты путей и средств достижения целей. Лучший вариант включается в программно-финансовый план.

Программно-целевой метод предусматривает систематическую корректировку принятых решений в соответствии с происходящими изменениями в политической, экономической, социальной и других сферах. В связи с этим все ведущие капиталистические страны имеют крупные правительственные центры информации.

В США в период правления администрации президента Картера (1977 - 1980 гг.) в качестве варианта программно-целевого метода было введено составление бюджета на нулевой основе оценки смет - система ЗББ. Впервые она была применена в штате Джорджия, губернатором которого являлся Картер. В дальнейшем более десяти штатов внедрили этот метод. Главный его принцип заключается в том, что каждый раз бюджет, все его сметы составляются как бы вновь, без учета расходов предыдущего года. Каждый расход получает новое обоснование исходя из новых факторов, условий, целей, задач. При этом в основе составляемого бюджета лежит экономическая и финансовая политика правительства на предстоящий год. Главный недостаток системы ЗББ - большая трудоемкость, приводящая к значительному расширению штата финансового персонала.

В ФРГ программно-целевой метод имеет форму составления конъюнктурно-нейтрального бюджета. Его построение основано на сохранении единой пропорции роста национального дохода и федерального бюджета. При этом пропорция имеет не арифметический, а корреляционно-статистический характер.

В Великобритании действует метод "программного анализа и обзора", в основе которого лежит программно-целевая система. Он предусматривает анализ и альтернативный выбор наиболее перспективных вариантов программ. Программы оцениваются с нуля. Ряд правительственных органов создан для руководства и контроля за составлением бюджета. Среди них: комитет по программному анализу и обзору, комитет по бюджетным расходам. Координация финансовой политики возложена на комитет по составлению обзоров государственных расходов.

Во Франции вариантом программно-целевого метода служит система под названием "рационализация выбора бюджетных решений". Она представляет собой общую структуру модели, в составе которой имеются специфические модели.

Составление проекта бюджета - одна из наиболее важных стадий бюджетного процесса. Именно на этом этапе закладывается политический и экономический курс государства на предстоящий период, выражаются военно-политическая стратегия, приоритеты в решении внутренних социально-экономических проблем. На этой стадии определяются объем бюджета, степень возможности покрытия расходов регулярными доходами, соотношение налогов и займов, главные направления расходования средств.

Рассмотрение и утверждение бюджета. Проект бюджета после одобрения кабинетом министров (в США президентом) поступает в законодательный орган, который рассматривает и утверждает его. В Великобритании законодательным органом является парламент, в США - конгресс, во Франции - парламент, в ФРГ - бундестаг. В США проект бюджета передается в конгресс в январе, т. е. за девять месяцев до начала нового бюджетного года. Вместе с ним направляется бюджетное послание президента, в котором даются основные направления финансовой политики, а также правительственные оценки ожидаемых расходов, доходов и бюджетного сальдо на предстоящий и четыре последующие года. Во Франции для осуществления парламентом контроля в области увязки бюджета с экономическими программами проект бюджета направляется вместе с докладом о выполнении индикативного плана, состоянии и ходе финансирования программ. Проект бюджета поступает сначала в нижнюю палату законодательного органа, имеющую более широкое представительство, а затем в верхнюю. В некоторых странах - одновременно. В Великобритании нижней палатой является палата общин, верхней - палата лордов; в конгрессе США нижняя палат - это палата представителей, верхняя - сенат, во Франции - соответственно национальное собрание и сенат.

Для рассмотрения и утверждения государственного бюджета, других финансовых актов каждая палата законодательного органа имеет специальные комитеты, действующие в течение всего срока полномочий парламента. Права бюджетных комитетов определяются бюджетными правами законодательного органа данной страны. В конгрессе США расходы бюджета рассматриваются комитетами по ассигнованиям палаты представителей и сената, которые включают 13 подкомитетов. Среди них подкомитеты по военным расходам, военному строительству, сельскому хозяйству, энергетике, иностранным делам и др. Все расходы федеральных ведомств и министерств осуществляются на основе законов об ассигнованиях, принятых конгрессом. В этих законах фиксируется размер затрат на каждую государственную программу или мероприятие с точным указанием периода финансирования. Доходная часть бюджета обсуждается финансовым комитетом сената, имеющим девять подкомитетов (по налогообложению и управлению государственным долгом, налогообложению в области энергетики и сельского хозяйства, по налогам на собственность и дарения и др.), комитетом по доходам палаты представителей и объединенным комитетом по налогообложению. Обе палаты конгресса имеют бюджетные комитеты, которые отвечают за подготовку проектов совместных резолюций и играют центральную роль при утверждении бюджета. Кроме того, конгресс имеет бюджетное бюро, занимающееся подготовкой материалов для бюджетных комитетов, а также согласительную комиссию, состоящую из членов обеих палат, для устранения возникающих по законопроектам разногласий. Согласительные комиссии существуют в законодательных органах и других стран.

Важное значение при рассмотрении и утверждении бюджета имеет бюджетная инициатива, под которой понимается право членов законодательного органа вносить изменения в представленный правительством проект бюджета. В капиталистических странах, как правило, законодательный орган либо вообще лишен бюджетной инициативы, либо она имеет крайне урезанный характер. Гак, например, члены парламента Великобритании, Франции, если они не являются членами правительства, не имеют права вносить предложения, приводящие к увеличению предусмотренных расходов или к созданию новых. То же самое относится к доходной части бюджета - установлению новых налогов или их увеличению. Следует сказать, что введение программно-целевого метода составления бюджета еще больше сокращает круг вопросов, подлежащих рассмотрению законодательным органом. Исключение составляют США, где в результате закона, принятого в 1974 г., конгресс обладает бюджетными правами, равными с исполнительной властью. Палаты конгресса наделены правом не только пересматривать представленный проект бюджета в сторону уменьшения и увеличения как расходов, так и доходов, но и отвергать бюджетную рекомендацию президента. Так, по расходам палата представителей может выступать с законопроектами по ассигнованиям, а сенат - вносить в законопроекты свои поправки, увеличивая или уменьшая предусматриваемые суммы и включая в них статьи ассигнований по собственному усмотрению. Что касается доходов, то, как указывается в конституции США, "конгресс имеет право устанавливать и взимать налоги, пошлины, подати и акцизные сборы для уплаты долгов и обеспечения совместной обороны и общего благосостояния Соединенных Штатов".

Ограничение бюджетных прав законодательных органов выражается также в том, что многие разделы бюджета, имеющие постоянный характер, вообще не рассматриваются законодательным органом. В Великобритании сюда относятся расходы по цивильному листу, уплата процентов по государственному долгу, платежи Европейскому экономическому сообществу и т. д. Значительная часть расходов, которые подразделяются на контролируемые относительно и неконтролируемые, выпадает из рассмотрения конгрессом США. В их числе: расходы фонда социального страхования, затраты по управлению государственным долгом, выплаты ветеранам войн, платежи по международным обязательствам. Процесс рассмотрения и утверждения проекта бюджета ограничивается определенным числом дней. Во Франции, например, 70 днями. По истечении этого срока право утверждения бюджета переходит к правительству.

Несмотря на ограничение бюджетных прав парламента, обсуждение проекта бюджета имеет важное значение. Оно дает возможность членам парламента выступить с критикой финансовой политики правительства, высокого уровня военных расходов и их экономических и социальных последствий, социальной политики, наносящей ущерб сфере образования, здравоохранения, ухудшающей положение малообеспеченных слоев населения. Известны острые дебаты в конгрессе США по военному бюджету, когда конгрессу удавалось сократить объем этих расходов, в частности уменьшить выделяемые средства по программе СОИ.

Процедура рассмотрения и утверждения бюджета в разных странах различна. В США конгресс одобряет два документа по бюджету в виде двух совместных резолюций палат конгресса по бюджету на предстоящий год. Первая резолюция передается бюджетными комиссиями в свои палаты до 15 апреля и должна быть одобрена конгрессом не позднее 15 мая. В ней устанавливаются контрольные цифры (высшие и низшие пределы) доходов и расходов, положительного сальдо или дефицита, государственного долга, полномочия для новых расходов или доходов, расходов по функциональным категориям и некоторым другим показателям. В бюджетной резолюции конгресс .может дать указание комитетам сократить расходы в пределах их юрисдикции. Вторая резолюция, носящая директивный характер и являющаяся, по существу, бюджетом, принимается палатами не позднее 15 сентября. Бюджетный год в США начинается 1 октября.

Характерной особенностью бюджетного процесса США является то, что конгресс не определяет величину бюджетных расходов в каждом финансовом году. Он лишь утверждает полномочия, в соответствии с которыми выделяются средства под конкретные программы. Так как программы имеют различную длительность, полномочия могут быть текущие и постоянные. В свою очередь выделяемые по ним ассигнования подразделяются на одногодичные, многолетние и бессрочные. Подобная практика создает в федеральном бюджете крупные переходящие остатки. Так, на начало 1987 финансового года общая сумма неиспользованных полномочий составляла 1114 млрд. дол. Около 30% этой суммы приходилось на военное ведомство.

Бюджет, после утверждения законодательным органом, поступает на подпись главы государства, в США - президента, в Великобритании - королевы, и становится законом. В случае несогласия с изменениями, внесенными в бюджет конгрессом, президент может наложить на законопроект вето. Так, в 1988 г. президент Рейган, стремясь предотвратить сокращение военных расходов, заявлял о возможности воспользоваться правом вето. В случае применения вето к законопроекту о бюджете последний возвращается в конгресс для повторного рассмотрения.

В других странах при возникновении разногласий по бюджету между законодательным органом и правительством может быть поставлен вопрос о доверии правительству и предоставлении ему "чрезвычайных полномочий" по финансовым вопросам, дающих право утвердить бюджет без парламента. В противном случае правительство, бюджет которого парламент отклонил, уходит в отставку. Глава правительства формирует новый кабинет министров, который составляет новый бюджет. Наконец, возможны роспуск законодательного органа и новые выборы. Тогда бюджет вторично рассматривается новым составом законодательного органа (данный вариант зависит от соотношения классовых сил в стране, прочности положения правительства).

Если законодательный орган не успевает принять бюджет до нового года, правительство получает право производить расходы на установленный срок (в днях, неделях, месяцах) на уровне прошлого бюджета. Такая практика имела место в США при утверждении федерального бюджета на 1988/89 г. Конгресс вынужден был принять четыре резолюции о сохранении ассигнований на прежнем уровне сроком на 41 день, затем - на 36 дней, 2 дня и, наконец, 3 дня.

Исполнение бюджета. После утверждения бюджета наступает третья стадия бюджетного процесса - исполнение бюджета. Она охватывает получение утвержденных доходов, главным образом налогов, и осуществление бюджетных расходов, т. е. платежей в соответствии с выделенными ассигнованиями. Организация исполнения доходной части бюджета и контроль за его осуществлением возлагается на министерство финансов. Важнейшим элементом этой стадии бюджетного процесса является кассовое исполнение бюджета - организация сбора бюджетных средств на территории страны, их хранения и выдачи, а также ведение учета и отчетности.

Существуют три системы организации кассового исполнения бюджета: казначейская, банковская и смешанная. При казначейской системе кассовое исполнение бюджета возложено на специальные органы министерства финансов (приписные кассы), при банковской - на банки и их учреждения, при смешанной - на казначейские кассы и банки.

В условиях домонополистического капитализму кассовое исполнение бюджета осуществляло казначейство. С развитием кредитной системы, различных банковских учреждений кассовое исполнение бюджета во многих странах было возложено на банки, а в ряде стран, как, например, в Японии - на Центральный банк (Банк Японии), в США - на банки федеральной резервной системы. Однако во Франции продолжает действовать казначейская система, при которой собранные средства перечисляются на счет правительства в Банк Франции.

В основе кассового исполнения бюджета лежит принцип единства кассы, означающий, что все собранные на территории страны доходы поступают на единый счет министерства финансов в центральном банке, с которого производятся все ассигнования в соответствии с утвержденными расходами. Центральный банк выступает кассиром правительства.

Единство кассы позволяет министерству финансов осуществлять постоянный контроль за поступлением средств, движением кассовой наличности, предотвращать кассовые разрывы. В США контроль за поступлением налогов осуществляет служба внутренних доходов министерства финансов, на которую приходится подавляющая часть (около 80%) всех налоговых поступлений федерального бюджета. Контроль за таможенными доходами возложен на таможенную службу. Аналогичные функции в своей области выполняет Бюро по алкогольным напиткам, табачным изделиям и огнестрельному оружию. Во Франции вопросами контроля в министерстве экономики, финансов и бюджета занимаются бюджетное управление и казначейство. В Великобритании контроль за прямыми налогами производит управление внутренних доходов, а косвенными - управление таможенных пошлин и акцизов. Оба управления имеют самостоятельный статус, но подчиняются министру финансов.

Организация исполнения расходной части бюджета также возложена на министерство финансов. Однако непосредственными исполнителями выступают министерства и ведомства, составляющие соответствующие сметы расходов. Важное значение при исполнении бюджета имеет специализация кредитов, т. е. использование средств в соответствии с определенными в бюджете целями и размерами. Перенос расходов из одной статьи в другую должен санкционироваться законодательным органом, утверждавшим бюджет. В последнее время министры финансов многих стран (кроме США) получили широкие полномочия в области государственного бюджета. Так, в ФРГ: министр финансов пользуется правом урезать вотированные законодательным органом расходы, изменять утвержденные бюджетные разрешения, переносить ассигнованные по бюджету суммы на следующий год. В Великобритании канцлер казначейства имеет право наложить вето на вотированные парламентом расходы, если ведомство имеет превышение штатного расписания или нарушение в расходах на капиталовложения.

За разассигнование кредитов и их расходование по назначению отвечают распорядители кредитов. По объему предоставляемых им прав они подразделяются на главных распорядителей кредитов, распорядителей кредитов I, II степеней и т. д. Главным распорядителем кредитов является министр финансов; распорядителями кредитов I степени - министры, руководители ведомств, II - начальники управления отдельных правительственных учреждений.

Последней стадией бюджетного процесса является утверждение отчета об исполнении бюджета. Отчет составляется министерством финансов и утверждается законодательным органом.

оформить дебетовую карту