§ 2. Система государственных контрактов на НИОКР: заключение и исполнение договоров

Конкретная процедура размещения контрактов на НИОКР в американской практике проходит через несколько этапов.

"Открытые" торги начинаются с объявления в печати, после чего поступающие предложения фирм анализируются и из них отбираются наиболее выгодные заказчику. При размещении заказов на особо сложную технику публикуются лишь ориентировочные наметки технических задач, подлежащих решению, и участники торгов приглашаются представить свои предварительные предложения. Из них затем выбираются наиболее приемлемые, и представившие их фирмы повторно приглашаются сделать уже окончательные, подробные предложения для второго этапа торгов, в ходе которого и размещается заказ1.

¹(Defense Procurement Training Handbook. Wash., 1970, p. VIII - 27; Federal Procurement Regulations. Wash., 1970, p. 227 - 229.)

При "закрытых" торгах применяется аналогичная процедура с той лишь разницей, что круг фирм выбирается самим подрядчиком и они подают свои предложения в закрытом порядке.

Подобная двухступенчатая процедура имеет своей целью, во-первых, привлечь к торгам максимум конкурентов, а во-вторых, не обременять их на первых этапах чрезмерными расходами, неизбежными при представлении окончательных предложений, которые уже сами по себе зачастую требуют значительного объема предварительной исследовательской и счетной работы. Наконец, при "прямых закупках" федеральный заказчик просто начинает переговоры с небольшим числом избранных им фирм.

При вынесении окончательного решений о заказе принимается во внимание обширный круг факторов как коммерческого, так и административно-правового порядка, равно как и опыт прошлых связей заказчика и подрядчика. Основными факторами являются стоимость и сроки исполнения заказа, тип контракта, научно-технический потенциал исполнителя, его финансовое положение, деловая репутация и организационный опыт, круг привлекаемых субпоставщиков, требования подрядчика о дополнительном привлечении к исполнению контракта государственных средств или лабораторной базы, порядок владения полученной научно-технической информацией (передача патентов государству, оставление их у подрядчика) и т. д. Другими словами, сама по себе цена еще не является единственным фактором, определяющим исход конкуренции на торгах, хотя, конечно, она выступает как главнейший фактор среди прочих.

Особенно усложнилась процедура торгов и выдачи заказов после введения Макнамарой в Пентагоне системы "планирование - программирование - разработка бюджета" (ППБ), чем преследовалась цель существенной экономии средств, выделяемых на НИОКР, и их наиболее рационального использования. В итоге современный федеральный контракт на НИОКР - весьма объемистый и подробный документ, который, в зависимости от функционального назначения, может содержать до 120 - 130 статей, распадающихся на четыре основных раздела: научно-технический, финансовый, экономический и социальный.

Основное место в научном разделе занимают собственно научно-технические требования и технические условия, определяющие цели заказываемых НИОКР и требуемые параметры их результатов, требования о соблюдении военно-промышленных или государственных стандартов, а также методики технического контроля. Здесь же регламентируется порядок представления фирмами итоговых и промежуточных научно-технических отчетов и режим использования ими ранее накопленной научно-технической информации, находящейся в руках правительственных ведомств или других фирм-подрядчиков. Как правило, подрядчик получает доступ ко всему массиву такой информации по теме контракта, причем государственная информация предоставляется ему безвозмездно, а на частную он вправе истребовать лицензии; такой же порядок распространяется и на субподрядчиков в пределах их тематики.

Наконец, в этом же разделе определяется и порядок распоряжения патентами, полученными на базе выполнения контрактов. Министерство обороны, Бюро стандартов и Бюро метеорологии обычно разрешают закреплять патент за фирмой-подрядчиком, оставляя за собой право требовать безотзывных, безвозмездных лицензий по таким патентам. За редкими исключениями так же поступают министерство связи, администрация гражданской авиации и ННФ (однако он оставляет за собой право патентования вне США изобретений, сделанных на средства государства). В КАЭ патенты на военные изобретения переходят в собственность комиссии, а гражданские патентуются либо на ее имя, либо на имя фирм-подрядчиков. По контрактам с НАСА, министерствами сельского хозяйства, здравоохранения и внутренних дел патенты обычно переходят в собственность правительства, однако фирмы могут свободно получать лицензии на них, а у НАСА - при определенных обстоятельствах - даже исключительные лицензии.

Финансовый раздел контракта содержит прежде всего цены и условия платежей, порядок авансирования и исполнения, "допускаемые" сопутствующие расходы, премии и санкции, общие условия выдачи субподрядов, а также формальное запрещение материального вознаграждения подрядчиком служащих федерального ведомства, выдавшего контракт. Весьма подробно регламентируется порядок рассмотрения взаимных претензий, методика контроля операций подрядчика, в том числе экономико-математические методы проверки эффективности затраты средств, ревизии (в случае необходимости) бухгалтерских книг, а также подготовки итоговой финансовой документации. При этом ревизия проводится обычно только по контрактам, размещаемым через "закрытые" торги.

При "открытых" подразумевается, что фирма получила заказ в итоге "свободной конкуренции" с остальными претендентами и, следовательно, формальных оснований для ревизорского контроля над ней нет. Столь развернутые формулировки финансовых условий объясняются тем, что почти все крупные контракты сопровождаются на стадии финальных расчетов взаимными претензиями сторон.

В экономическом разделе предусматриваются длительность загрузки производственных мощностей и персонала подрядчика, порядок закупки им сырья, материалов, инструментов и оборудования (такие закупки должны осуществляться с соблюдением законодательных положений о преимущественной закупке продукции американского происхождения), а также аренды государственных производственных и лабораторных мощностей. Последние находятся, как правило, в аренде у постоянных подрядчиков федеральных ведомств, причем ее масштабы достаточно впечатляющи. КАЭ, например, в 1971 г. владела оборудованием стоимостью 5 млрд. долл., причем 80% его было установлено на государственных заводах, сданных в аренду; подрядчики НАСА использовали государственное оборудование стоимостью 0,5 млрд. долл. и т. д.¹

¹(Government Owned Contractor's Operated Propety. Report of the Comptroller-General of the United States. Wash., 1972, p. 17.)

Со второй половины 60-х годов в этот раздел стали включаться положения о праве подрядчиков на компенсацию части расходов на их собственные НИОКР, так или иначе связанные с выполнением данного контракта. Министерство обороны, НАСА и КАЭ могут возмещать их в размере 5 - 10% от общей стоимости заказанного проекта и в 1969 г. ими на эти цели было израсходовано 1,39 млрд. долл.¹ Формально объясняемая необходимостью поддержания научно-исследовательского потенциала частного сектора "в состоянии способности к выполнению государственных заказов", такая практика, однако, подвергается в США усиливающейся критике в связи с выявленными здесь в последнее десятилетие злоупотреблениями военно-промышленных монополий.

¹(Comptroller-General of the United States. Allowances and Development Costs in Negotiated Contracts. Report to the Congress. Wash., 1970, p. 6 - 7.)

Наконец, в экономическом разделе регулируются условия досрочного прекращения контракта или продления его срока, причем в отличие от обычной коммерческой практики за государством оговаривается право расторжения контракта в одностороннем порядке.

Социальный раздел регламентирует порядок возмещения заказчиком расходов фирмы на медицинское обслуживание, социальное страхование и отпуска персонала, занятого выполнением проекта, его переподготовку и повышение квалификации в данной связи, а также правило рассмотрения конфликтов между персоналом и администрацией подрядчика. Здесь же оговариваются специальные требования федерального законодательства о необходимости привлечения в качестве субподрядчиков мелких фирм, о размещении части основного заказа и субподрядов в районах "экономической депрессии", т. е. хронической и высокой безработицы.

Нетрудно видеть, что даже при всех мерах "экономии" правительственных средств фирмы, выполняющие федеральные контракты на НИОКР, получают очевидные выгоды, так как создают за государственный счет новую технику, нередко, для своего же собственного использования. Вместе с тем условия контрактов являются предметом сложных и затяжных переговоров, особенно финансовые условия, определяющие норму и массу прибыли.

Практикой не выработано какой-то единой контрактной формы. Наоборот, существует около 50 таких форм, применяемых для различных конкретных случаев. Однако, исходя из принципов ценообразования, они могут быть условно разделены на две основные разновидности: контракты фиксированных цен и контракты возмещения издержек. Различие между ними по существу в том, что в первом случае прибыль внешне скрыта, "поглощена" фиксированной ценой, а во втором - стороны устанавливают ее размер отдельно. Соответственно первая и вторая группы договоров включают следующие их наиболее распространенные виды.

I. Контракты фиксированных цен:

- контракт "с твердо фиксированной ценой",

- контракт "с фиксированной ценой, разрешенной к корректировке",

- контракт "с фиксированной ценой с последующей корректировкой",

- контракт "с фиксированной ценой плюс поощрительное вознаграждение".

II. Контракты возмещения издержек:

- контракт "возмещения фактических издержек",

- контракт "долевого участия",

- контракт "издержки плюс фиксированное вознаграждение",

- контракт "издержки плюс поощрительное вознаграждение",

- контракт "издержки плюс многократно-поощрительное вознаграждение",

- контракт "рабочее время плюс материалы",

- контракт "рабочее время",

- "условный" контракт.

Выбору конкретной формы контракта на практике уделяется первостепенное внимание, ибо, по мнению американских специалистов, именно это во многом предопределяет окончательную стоимость контракта для казны и прибыль для фирмы, вплоть до того, что нередко выбор типа контракта сам по себе становится более важным фактором по сравнению со всеми другими требованиями, предъявляемыми правительством. Тем необходимее становится краткая аналитическая сводка всех этих форм.

Контракты "фиксированных цен" применяются в основном на заключительных этапах НИОКР, т. е. по работам, завершающимся созданием какого-то определенного нового продукта, стоимость которого поддается определению хотя бы в грубых пределах.

В частности, контракт "с твердо фиксированной ценой" предусматривает установление окончательной цены проекта уже в момент подписания, после чего весь риск его выполнения возлагается на подрядчика. Он применяется как на "открытых", так и на "закрытых" торгах при размещении заказов на крупномасштабные, комплексные проекты, допускающие более или менее определенную предварительную оценку их стоимости. Его преимуществом для федерального ведомства является заранее известный размер расходов, а для фирмы - возможность увеличить прибыли сверх ориентировочной нормы в 10 - 12%, закладываемой в контракты такого типа. Однако на практике корпорации после печального опыта "Локхид эркрафт"¹ стремятся избежать подписания подобных контрактов, особенно долгосрочных (ибо инфляция постоянно увеличивает издержки, сокращая возможности извлечения прибылей в пределах фиксированной цены), либо настаивают на возможности ее последующей корректировки.

¹(Имеется в виду значительное превышение фактических издержек против расчетных при разработке тяжелого транспортного самолета "С5-А".)

Такая корректировка допускается в контракте "с фиксированной ценой, разрешенной к корректировке", где она производится по "скользящей шкале цен" на рабочую силу, сырье, оборудование и материалы, однако обычно в размере не более чем 10% от первоначальной фиксированной цены, что в какой-то мере гарантирует подрядчика от возможных убытков, хотя и за счет федерального ведомства.

Подобного рода гарантии еще более велики в контракте "с фиксированной ценой с последующей корректировкой", когда такая корректировка уже обязательна и производится либо путем "ретроспективного пересмотра цены по завершении работ", либо "изменением цены в процессе выполнения". Другими словами, окончательная цена проекта здесь выявляется лишь по его завершении, что вызывает, на практике, либо необходимость развернутого финансового контроля действий подрядчика, либо разбор многочисленных взаимных претензий. В итоге, федеральные ведомства идут на выдачу таких контрактов лишь по относительно мелким проектам стоимостью до 100 тыс. долл.

Как вариант фиксированная цена может распространяться первоначально лишь на часть наиболее определенных элементов проекта с последующей более точной оценкой других элементов в ходе его выполнения. Такая практика, например, применялась при выдаче заказов на НИОКР в самолетостроении и авиамоторостроении, причем при любом пересмотре цены подрядчик должен был представить развернутое технико-экономическое обоснование проекта, а заказчик - проверить эти данные.

Нежелание заходить слишком далеко в покрытии роста издержек подрядчиков за счет бюджета, равно как и доказанная на практике невозможность точной проверки их калькуляций побудили федеральные ведомства с начала 60-х годов расширить применение договоров "поощрительного" типа с целью заставить подрядчиков проявлять больше инициативы в снижении издержек. Так родились контракты "с фиксированной ценой плюс поощрительное вознаграждение", предусматривающие оценку издержек и прибыли подрядчика для определения общей стоимости контракта, верхний допустимый предел его стоимости, а также соглашение о разделе риска или прибыли между сторонами. Иными словами, подрядчику предоставляется возможность повысить прибыль за счет сокращения собственных издержек при гарантии оплаты части риска в случае перерасхода.

Предположим, что первоначальная стоимость контракта оценена в 100 тыс. долл., прибыль - 10 тыс., максимальная допустимая стоимость в 118 тыс. долл., а долевое участие в 75% для заказчика и 25% для подрядчика. В этом случае при снижении первоначальной стоимости до 92 тыс. долл. подрядчик получит прибыль в размере 10 000 + 8000 o 0,25, или 12 тыс. долл., а при издержках, скажем, в 118 тыс. долл. его убытки также будут равны не 18 тыс., а всего лишь 3,5 тыс. долл. При этом закон не ограничивает размеров дополнительной прибыли, однако раздел убытков допускается лишь в пределах установленной максимальной стоимости, превышение которой целиком относится на счет подрядчика.

Подобные договоры особенно часто применяются при разработке опытных образцов или прототипов изделий.

Наоборот, контракты "возмещения издержек" применяются в основном на первых этапах НИОКР, где велик фактор неопределенности и конечным результатом работы становится не товар, а информация, стоимость которой с трудом поддается определению, если поддается вообще. При этом они обычно предполагают строгий контроль заказчика за подлинной величиной таких издержек.

Что касается конкретных форм договоров этого вида, то контракт "возмещения фактических издержек" предусматривает простую компенсацию издержек подрядчика без дополнительного вознаграждения или прибыли и применяется обычно как плата за управление государственными лабораториями, сданными подрядчику в аренду, или же за небольшие краткосрочные проекты.

Его более сложной модификацией является контракт "долевого участия", применяемый при проведении совместных проектов НИОКР силами государственных и корпоративных лабораторий. При этом корпорациям покрывается их доля издержек или ее часть, тогда как "прибылью" служит передача результатов НИОКР в их собственность после завершения проекта, что, собственно, и обусловливает их интерес к участию в совместных работах такого рода.

Контракт "издержки плюс фиксированное вознаграждение" применяется при работах по проектам с большой неопределенностью результата или на стадии предварительного проектирования в крупных и дорогостоящих технических программах, например по разработке космических экспериментов или систем оружия. Он предусматривает возмещение подрядчику его издержек и выплату вознаграждения в фиксированной сумме, но не более 15% общего объема издержек. Например, в 1973 г. "Авко" и ВМС США заключили контракт на поиск и устранение причин неустойчивости в полете малогабаритного морского вертолета с целью устранения этого дефекта перед запуском вертолета в серию. Учитывая большую неопределенность проекта, "плановые издержки" были условно оценены в 200 тыс. долл., а фиксированное вознаграждение - в 30 тыс., причем "Авко" получит его независимо от размера фактических затрат на проект, также подлежащих возмещению.

Естественно, что подобная форма контрактных отношений отнюдь не побуждает подрядчика к экономии средств и, более того, нередко служит удобным предлогом для скрытых манипуляций с целью утаивания прибыли.

Поэтому и здесь ведомства пытаются внедрить "поощрительные" контракты, простейший из них - контракт "издержка плюс поощрительное вознаграждение". Такие контракты применяются для проектов НИОКР с большой степенью неопределенности и основаны на "долевом разделе" риска или экономии, но в них отсутствует верхний предел цены, а вместо этого оговаривается предварительное соглашение о разменах минимальной и максимальной прибыли. Последнее обстоятельство имеет важное значение, ибо прибыль подрядчика не выходит за этот диапазон при любом изменении издержек, но в его силах добиться для себя лучших результатов и в этих установленных пределах.

Предположим, что предполагаемые издержки по контракту составляют 10 млн. долл., максимальная прибыль - 1,35 млн., минимальная - 30 тыс. долл. и "ожидаемая" - 750 тыс. долл. при пропорции раздела риска 85 : 15.

Если в этом случае фактические издержки по проекту составят 9 млн. долл., фирма получит 750 000 + 1 000 000 o 0,15, или 900 тыс. долл., а правительство (которое должно оплатить издержки в 9 млн. долл. и прибыль 750 тыс. + 150 тыс. долл.) экономит на сделке 850 тыс. долл., ибо уплачивает в общей сложности 9,9 млн. долл. против ожидавшихся 10,75 млн. Конкретные пропорции раздела риска при этом варьируются в весьма широких пределах, но доля государства обычно не опускается ниже 60%, а отклонение окончательных издержек от плановых возможно в пределах ±25%.

"Поощрительный" принцип находит свое дальнейшее развитие в договорах типа "издержки плюс многократно-поощрительное вознаграждение". Многократность при этом понимается как плюсование к базисной прибыли за минимально допустимые результаты НИОКР дополнительного вознаграждения за превышение первоначально установленных параметров, причем законодательство устанавливает базисную норму прибыли по таким контрактам в размере не более 10% от суммы издержек, а дополнительную - 5 - 8%. Такие контракты особенно широко применяются в электронике, приборостроении, а также при разработке систем авиационной и космической техники.

Контракты "рабочее время плюс материалы" и "рабочее время" представляют собой упрощенный тип договоров, применяемых в ограниченных масштабах при размещении заказов на небольшие по объему работы. Первый контракт предусматривает возмещение затрат труда исследователей и стоимости материалов (включая накладные расходы) плюс фиксированная сумма прибыли и используется в основном для инженерно-технической разработки типовых изделий или проведения срочных работ. Контракты "рабочее время" возмещают подрядчику его расходы на оплату труда исследователей плюс прибыль в размере 5 - 8%. Они выдаются на работы стоимостью менее 50 тыс. долл.

Наконец, "условный" (или "кредитный") контракт применяется для авансового финансирования НИОКР с последующей заменой его контрактом другого типа или же для оплаты разработок на основе детально сформулированной спецификации.

Статистически доминирующей формой контрактов на НИОКР являются пока контракты с фиксированными ценами. Однако, их доля постепенно сокращается в пользу контрактов, основанных на принципах "возмещения издержек". Так, доля договоров этого второго типа в общей сумме заказов на НИОКР Пентагона возросла с 12,7% в 1952 г. до 22,2% в 1970 г.¹ Еще быстрее растет использование контрактов "поощрительного" типа во всех их формах, это непосредственно связано с тем, что превышение окончательных издержек над первоначальными стало типичной ситуацией при исполнении контрактов. Например, подобное превышение по контрактам на 12 крупных систем оружия, размещенных Пентагоном, составляло около 260 - 280% и на 5 крупномасштабных инженерно-технических систем - 50 - 80%². Поэтому в заказах Пентагона доля контрактов "фиксированная цена плюс поощрительное вознаграждение" возросла с 9,1% в 1951 г. до 19,4% в 1970 г., а "издержки плюс поощрительное вознаграждение" с 1,4% в 1955 г. до 10,7% в 1970 г.³

¹(F. Scherer. The Weapons Acquisition Process: Economic Incentives. Boston, 1964, p. 146; "Harvard Business Review", January - February 1970, p. 123. )

²(F. Scherer. Op. cit., p. 241.)

³(Ibid., p. 146; "Harvard Business Review", January - February 1970 p. 123.)

Та же практика характерна и для других федеральных ведомств. Например, многомиллиардный заказ на проектирование сверхзвукового пассажирского самолета, выданный фирме "Боинг", на стадии формулирования концепции и предварительного проектирования был построен на принципе "издержки плюс фиксированное вознаграждение", а на стадии инженерной разработки - "издержки плюс поощрительное вознаграждение".

В НАСА доля "поощрительных" контрактов возросла в общем объеме заказов на НИОКР с 15,1% в 1965 г. до 43,7% в 1972 г., и на их базе разрабатывались такие проекты, как ракета "Сатурн" и орбитальная космическая станция "Скайлэб". С 1969 по 1971г. число "поощрительных" контрактов стоимостью свыше 5 млн. долл. возросло здесь на 20% и их получили "Макдоннел - Дуглас", "Локхид эркрафт", "Боинг", "Мартин - Мариетта", "Рокуэлл интернейшнл" и др.¹

¹(NASA. Annual Procurement Report, 1970. Wash., 1971, p. 19.)

Равным образом, налицо тенденция и к ужесточению санкций за несвоевременное или некачественное выполнение заказов. Только с 1965 по 1970 г. подрядчики Пентагона выплатили 75 млн. долл. штрафов за срыв сроков завершения НИОКР, а "Линг-Темко-Воут" платил ВМС США за каждый день запоздания со сдачей проекта бомбардировщика "А-7А" по 67 тыс. долл. И, наоборот, "Мартин - Мариэтта" была премирована в сумме 4 млн. долл. за качественное и досрочное выполнение крупномасштабной технической разработки для ракеты "Титан-III".

Характерно, что опыт контрактной работы, накопленный в военнокосмическом бизнесе, находит ныне все большее применение и в гражданской сфере, и хотя здесь пока доминируют договоры не "поощрительного" типа, а "издержек производства", доля первых также растет, и, например, в системе министерства здравоохранения она увеличилась с 1960 по 1970 г. с 7 до 18% общей суммы выданных заказов.

Вместе с тем в любых своих формах и несмотря на самый жесткий финансовый контроль, контрактная система США несет в себе органические пороки, неотделимые от капиталистического способа хозяйствования, а именно: служит узаконенным каналом для обогащения монополий, и в первую очередь - военнопромышленного комплекса. "Государственная контрактная система, - писал проф. Р. Кауфман в своей книге "Военные барышники", - это юридически узаконенная система тысячи лазеек для обмана и бесконтрольной наживы подрядчиков Пентагона"¹, причем монополии извлекают свои выгоды и из неопределенности в расчетах финансовых параметров заказа, и из "закрытых" торгов, и из наживы за счет субподрядчиков.

¹(R. Кaufmаn. The War Profiteers. N. Y., 1970, p. 21.)

Не случайно рубеж 70-х годов в США отмечен невиданными по своим масштабам "просчетами" по долгосрочным программам НИОКР. По данным комиссии сената по делам вооруженных сил, опубликованным в 1969 г., первоначальная оценка затрат на НИОКР и производство 38 новых крупных образцов вооружения должна была составить 41 млрд. долл. Однако уже в 1970 г. перерасход по этим программам составил 23,8 млрд. долл. В свою очередь по заявлению специальной комиссии конгресса США по правительственным закупкам общий объем переплат государством по всем программам военного ведомства на основе контрактов, размещенных в промышленности с 1960 по 1972 г., составил многомиллиардные суммы, и из них существенная доля падает на разработку новых систем оружия и сложной техники.

Разумеется, было бы упрощением считать, что подобные просчеты - результат только финансовых махинаций и спекуляций, равно как и коррупции или фаворитизма. В немалой степени они обусловлены постоянно ускоряющимися темпами научно-технического прогресса, ведущими к быстрому моральному устареванию еще не рожденной техники, и неопределенностью результатов, связанных с разработкой новейшей технологии. Финансовые просчеты и срывы сроков случаются зачастую и не по вине подрядчика.

Однако несомненно, что глубинные причины заинтересованности монополий в контрактной системе лежат в их стремлении превратить федеральную казну в источник постоянного извлечения сверхприбылей за счет налогоплательщиков. И точно так же, как гигантский прогресс человечества, приведший его к обобществлению производства, направляется при капитализме, как указывал В. И. Ленин, на пользу спекулянтам, "гениям" финансовых проделок¹, так и наука, пусть "огосударственная", используется в конечном счете в интересах финансовой олигархии.

¹(См. В. И. Ленин. Полное собрание сочинений, т. 27, стр. 322.)

Вместе с тем в своих конкретных организационно-технических аспектах контрактная система, при наполнении ее иным, противоположным капитализму социальным содержанием, может представить для нас не только чисто исследовательский, но и практический интерес и потому заслуживает дальнейшего исследования советскими специалистами.