§ 1. Система государственных контрактов на НИОКР: сущность, масштабы, механизм

В качестве главного орудия такой "стыковки" выступает ныне система государственных контрактов на НИОКР, выдаваемых для исполнения в лабораториях корпораций. Именно таким образом реализуются ежегодно около ³/₄ всех государственных расходов на науку; в свою очередь на выполнение этих контрактов приходится около половины стоимостного объема работ в частнопромышленных лабораториях.

Как следствие, для государства контрактная система выступает в качестве главного средства мобилизации научно-технического потенциала частного сектора на достижение целей и приоритетов государственной научной политики США. В полном соответствии с возрастающей ролью науки эта мобилизация проводится в значительно больших масштабах, чем в любых иных сферах государственной деятельности. Так, если доля федеральных расходов на закупку товаров и услуг составляла в 1972 г. 9,2% ВНП, то федеральные контракты на НИОКР покрывали 40% общего стоимостного объема исследований в стране. Соответственно, если в рамках всей страны на НИОКР в 1972 г. было потрачено 2,7% ВНП, то в сумме федеральных закупок эта доля была равна 11,5%¹.

¹(Подсчитано по: Economic Report of the President, 1973. Wash., 1973, p. 193, 271; NSF. National Patterns of R and D Resources. Wash., 1972, p. 24 - 25.)

Что касается частной промышленности, то для нее государственные контракты являются главным внешним источником средств на расширение НИОКР, результаты которых, как показано в § 3 данной главы, хотя формально и передаются государству, в конечном счете возвращаются в распоряжение все тех же корпораций. Кроме того, для частных фирм продажа государству результатов научно-исследовательских работ как готовой и целиком оплачиваемой "продукции" позволяет получать гарантированные прибыли без тех неопределенностей, которые обычно связаны с самостоятельной коммерческой реализацией результатов НИОКР. Наконец, выполнение заказов на исследования и разработки - это зачастую начальный шаг на пути к получению в дальнейшем правительственных заказов на поставку соответствующей продукции.

Подобное сращивание в контрактной системе на НИОКР интересов государства и частного капитала породило в американской литературе многочисленные концепции о "стирании граней" между государством и корпорациями, создании на этой двуединой базе некой моноструктуры и т. д. вплоть до утверждений об изменении самой социальной природы корпораций-контракторов. На деле же, конечно, государственные контракты - будь то на закупку результатов НИОКР, товаров или услуг - отнюдь не меняют, как и сама по себе предпринимательская деятельность государства, природы капитализма, а лишь являются одной из граней перерастания его в государственно-монополистический.

Конкретно речь здесь идет о складывании того "особого вида народного хозяйства", который В. И. Ленин связывал с работой на казну, когда тот же самый капиталист работает уже не "на неизвестный и свободный рынок... а по заказу казны, сплошь и рядом даже на деньги, полученные им в ссуду от казны"¹. Ленинская характеристика как нельзя более подходит именно к государственным контрактам на НИОКР, ибо В. И. Ленин связывал работу на казну в первую очередь с работой на оборону², а эти контракты как раз и имеют прежде всего военно-космическую направленность и главными заказчиками по ним выступают министерство обороны, НАСА и КАЭ. "Государственные контракты, - отмечал в этой связи видный американский военно-промышленный эксперт проф. Р. Кауфман, - являются не чем иным, как материнским молоком для военно-промышленного комплекса"³, и только в самые последние годы доля гражданской тематики в их общей массе несколько возросла вслед за определенным изменением приоритетов в государственной научной политике (см. § 1 гл. 1).

¹(В. И. Ленин. Полное собрание сочинений, т. 32, стр. 319.)

² (Там же, стр. 318.)

³("The New York Times Magazine", 22.VI 1969, p. 11.)

Анализ контрактной системы как таковой показывает, что в практике США ее удалось превратить в довольно эффективное орудие стимулирования прогресса техники и особенно накопления новых знаний (хотя конечный общественный эффект их применения, разумеется, прямо зависит от тематики контрактов).

Это обусловливается в первую очередь тем, что контракты выдаются в массе своей (кроме фундаментальной, поисковой тематики) не на проведение НИОКР вообще, а содержат четкую формулировку поставленной технической задачи и требование обязательной новизны результатов исследований и разработок. В том же направлении действуют включаемые в контракты спецификации федеральных ведомств, содержащие требования надежности, технологичности и критические параметры разрабатываемой техники, которые, как правило, лежат "за порогом" аналогичных требований, предъявляемых текущим спросом. Другими словами, контракт содержит, как правило, заказ не на обычное инженерное решение, а на создание техники будущего.

"Промышленные фирмы, успешно выполняющие контракты федерального правительства, - подчеркивает К. Данхофф, - вынуждены осуществлять технические задачи беспрецедентной сложности и обеспечивать стандарты выполнения работ, еще неизвестные на обычном рынке"¹. По данным Стэнфордского исследовательского института стоимость одного килограмма "конечного продукта" ракетно-космических систем, почти целиком создаваемых на базе таких контрактов, возросла с 25 долл. в 1946 г. до 250 долл. в 1950 г. и 2800 долл. в середине 60-х годов, что также наглядно свидетельствует о быстро прогрессирующем усложнении тематики контрактных работ². Во-вторых, что чрезвычайно важно, размещаемые контракты являются, как правило, не единичными или фрагментарными, а группируются по программно-целевому принципу в рамках крупных исследовательских проектов, направленных на создание систем новой техники, и именно разработка таких систем (под которыми подразумевается комплексное научно-техническое или инженерно-техническое решение) составляет основу программ НИОКР федеральных ведомств. Совершенно очевидно, что такой "системный" подход, диктуемый, кстати, всем развертыванием научно-технической революции, оказывается наиболее сложным и выходящим за финансовые возможности индивидуальных корпораций.

¹(С. Dunhof f. Op. cit., p. 14.)

²(Rand Corporation. Advancement of Urban Regional Systems Development with Aerospace Technology. Santa-Monica, 1969, p. 4.)

Например, американская космическая программа "Аполлон", завершившаяся высадкой на Луну, сводила в единую систему технологию, разрабатывавшуюся по 76 генеральным и 21 тыс. субподрядным контрактам с координацией ее создания в тематике и повремени¹.

¹(NASA. Annual Procurement Report, 1972. Wash., 1973, p. 29 - 30.)

В принципе федеральные ведомства размещают контракты на все виды НИОКР от фундаментальных исследований до внедрения. Однако среди корпораций, учитывая специфику их собственных НИОКР, размещаются заказы в первую очередь на прикладные исследования (70% общей их суммы в 1972 г.) и проектно-конструкторские и экспериментальные работы (95%)¹.

¹(NSF. National Patterns..., р 28.)

Весьма интересна и сама по себе процедура размещения заказов, ибо в ней противоречиво переплелись, с одной стороны, попытки сохранить видимость "свободы рыночной деятельности", а с другой - признание того факта, что работа на казну, и тем более на оборону, это уже, как указывал В. И. Ленин, не работа на свободный рынок и не "чистый" капитализм¹. Поэтому, хотя доступ к государственным заказам на НИОКР прокламируется как открытый для любой заинтересованной фирмы на конкурентной основе, на практике этот принцип совершенно затеняется многочисленными исключениями и контракты на НИОКР распределяются через три основных вида переговоров - "открытые" торги, "закрытые" торги и, наконец, "прямые закупки".

¹(В. И. Ленин. Полное собрание сочинений, т. 32, стр. 318.)

"Открытые" торги действительно открыты для всех заинтересованных фирм и их условия широко публикуются в печати. Однако они применяются федеральными ведомствами в основном при размещении заказов на гражданские и несекретные НИОКР или же для ознакомления с наиболее широким кругом возможных подрядчиков для создания относительно несложной техники. Тогда же, когда речь идет о сложных, уникальных или секретных проектах, существующее законодательство разрешает делать торги "закрытыми", т. е. с приглашением на них лишь ограниченного круга фирм, чьи технико-экономические ресурсы уже хорошо известны заказчику. Наконец, при заказах по узкоспециализированной тематике или же тех, где особо важное значение имеет срок выполнения, применяются "прямые закупки", при которых заказчик попросту вступает в переговоры с ограниченным кругом хорошо известных ему подрядчиков.

Конкретно, министерство обороны разместило через "открытые" торги в 1960 г. лишь 14%, 1965 г. - 18% и 1970 г. - 13% общей стоимости контрактов¹. Кроме того, эта статистика не учитывает контракты стоимостью до 10 тыс. долл., которые для упрощения процедуры также зачастую выдаются в форме "прямых закупок", однако их сумма в 1970 г. составляла 3,7 млрд. долл. или чуть меньше той (3,86 млрд. долл.), которая была размещена в порядке "открытых" торгов². В НАСА доля "открытых" торгов ввиду меньшей секретности и большей новизны тематики выше и составляла в 1970 г. 59% против 41% в 1960 г. Наконец, контракты гражданских федеральных ведомств распределяются в основном через "открытые" торги, так что в целом по федеральному исследовательскому бюджету доля "открытых" торгов постепенно возрастает.

¹ (Statistical Abstract of the United States, 1971. Wash., 1972, p. 246.)

²(В. Udis. (Ed.) Adjustment of the US Economy to Reduction in Military Spending. Wash., 1971, p. 131.)

Однако доминирующими на торгах остаются пока их "закрытые" формы.

Естественно, что отсутствие гласности торгов, какими бы причинами это ни вызывалось, объективно создает почву для фаворитизма и злоупотреблений. Только за последние 20 лет контрактная система четырежды была объектом специального изучения и проверки комиссиями правительства и конгресса в связи с многочисленными злоупотреблениями корпораций и федеральных чиновников вплоть до министров обороны, и ее история знает немало случаев прямого казнокрадства.

Вместе с тем считать, что "закрытые" формы торгов вообще исключают конкуренцию, было бы необоснованным упрощением, ибо федеральные ведомства обязаны размещать все контракты стоимостью свыше 10 тыс. долл. на конкурентной базе, т. е. при условии наличия минимум двух предложений¹. Многие корпорации активно борются за доступ к таким заказам. За последние 20 лет вокруг министерства обороны сложился устойчивый комплекс постоянных подрядчиков, который включает около 100 генеральных, 7 тыс. субподрядчиков первого и второго порядка и еще 22 тыс. субподрядчиков других категорий. В НАСА их число соответственно составляет 100; 1100 и 7 тыс., в КАЭ - 20; 300 и 1,7 тыс. Так что в борьбе за федеральные контракты на НИОКР участвуют на более или менее постоянной основе около 30 тыс. промышленных фирм и других организаций. Однако даже по чисто объективным причинам, их круг, особенно генеральных подрядчиков, постепенно сужается. Быстрое усложнение и удорожание техники оставляет все меньше фирм, которые располагают достаточным заделом знаний и технико-экономическим потенциалом для качественного выполнения контрактов. Например, к началу 70-х годов разработка авиационной техники по сравнению с 40-ми годами вздорожала в 30 - 100 раз, военно-морской - 4 - 20 раз, бронетанковой - в 3 раза, стрелкового оружия - в 5 - 8 раз и т. д.² Равным образом меньше становится и "надежных" подрядчиков с безупречной деловой этикой. Наконец, часть корпораций отнюдь не заинтересована, в изменившихся условиях конкуренции (см. § 1 гл. 1 и § 3 данной главы), односторонне ориентироваться на правительственные заказы и перегружать свои лаборатории их тематикой. В итоге в сфере выполнения государственных контрактов на НИОКР быстро усиливается концентрация, и ныне около 20% всего их объема по стоимости приходится на долю всего четырех и 80% - 100 крупнейших корпораций³.

¹("Government Contracts Guide". Wash., 1969, p. 195 - 197.)

² ("Technological Forecasting and Planning". OECD. Paris, 1969, p. 281.)

³(The Survival and Growth. The Small R and D Firm. Wash., 1972, p. 16 (далее: Survival and Growth...).)

Анализируя масштабы этой концентрации, легко впасть в ошибку (кстати, довольно распространенную), принимая за ее показатель структуру распределения лишь "верхушечных", генеральных контрактов. Дело в том, что те же факторы удорожания и усложнения, сужающие круг генподрядчиков, действуют и в сторону быстрого развития специализации и кооперирования в НИОКР, расширяя круг субподрядчиков, которые привлекаются генеральными подрядчиками для выполнения отдельных элементов контрактов, что придает контрактной системе еще и функции налаживания внутриотраслевого и межотраслевого кооперирования при создании новой техники.

Подобное кумулятивное объединение технических достижений сразу многих фирм, особенно специализированных, позволяет в итоге обеспечить гораздо более высокий технический уровень выполнения проекта в целом, чем это было бы возможно на базе сил и средств одной, пусть даже крупной корпорации. Соответственно американская контрактная практика знает кроме генподрядчика еще и субподрядчиков первого, второго (получающих субподряды от первых) и т. д. порядка, на долю которых нередко приходится не менее 35 - 50% сводной стоимости контракта.

Особенно "многоэтажной" и разветвленной такая кооперация оказывается при выполнении крупномасштабных проектов. Так, "Макдоннел - Дуглас" при разработке проекта космического корабля "Джемини" выполнила лишь 46% основных работ, передав остальные младшим партнерам по кооперации¹. "Грумман аэроспейс", конструируя лунную кабину для корабля "Аполлон", также выполнила самостоятельно лишь 48% работ, передав остальные (на сумму 1043 млн. долл.) субподрядчикам². "Рокуэлл интернейшнл" привлекла к своей части программы "Аполлон" по кооперации 1500 фирм, выполнивших 58% работ на сумму 2,26 млрд. долл., а при разработке модифицированной второй ступени ракеты-носителя "Сатурн" - 1800 субподрядчиков из США и еще 12 из ФРГ, Канады, Англии, Швеции и Норвегии, выполнивших 56% работ³.

¹("NASA. Small Business and Government. Procurement before and after Defence Cutbacks". Wash, 1971, p. 1000.)

²(Ibidem.)

³(NASA. Annual Procurement Report, 1972, p. 81.)

При этом интересно отметить, что в субподрядные комплексы входит достаточно большое количество мелких и даже мельчайших фирм, и они составляли, например, 75% среди 21 тыс. субподрядчиков по программе НАСА "Аполлон"¹. Более того, к выполнению контрактов на сумму свыше 500 тыс. долл. их привлечение даже обязательно по закону. Формально это объясняется заботами о "сохранении мелкого бизнеса", и, действительно, для многих специализированных фирм субподряды на НИОКР, за неимением значительной производственной базы, служат чуть ли не главным источником доходов.

¹(Survival and Growth.., p. 41.)

Однако на деле речь отнюдь не идет о благотворительности. Еще В. И. Ленин отмечал "широко раскинутую и густую сеть отношений и связей", подчиняющую финансовому капиталу "массу не только средних и мелких, но и мельчайших капиталистов и хозяйчиков"¹. В конкретных условиях США в области НИОКР такое подчинение приобретает особый смысл, ибо, как было уже отмечено в § 3 гл. 1, на фоне в целом консервативной политики крупных корпораций именно мелкие фирмы зачастую являются источниками новых технических идей.

¹(В. И. Ленин. Полное собрание сочинений, т. 27, стр. 407.)

Действительно, по данным статистики контрактов на НИОКР Пентагона, при общей доле мелких фирм в суммарной стоимости контрактов в 3,4%, на стадии прикладных исследований, т. е. именно там, где в проекты закладываются оригинальные технические идеи, она возрастает до 25%.

Поэтому, например, "Локхид эркрафт" при разработке военно-транспортного самолета "С-141" привлекла не только 1200 прямых субподрядчиков, но еще и 4800 более мелких фирм, затратив на это 620 млн. долл. из общей стоимости проекта в 1 млрд. долл. Не менее показательны и сводные итоги деятельности НАСА, где контракты на фундаментальные и прикладные исследования составили в 1972 г. 62% от общей суммы размещенных контрактов. Стремясь к максимальному "охвату" творческого потенциала мелких фирм, 73 генподрядчика НАСА передали субподряды на такие исследования 1083 субподрядчикам первой и второй категории, среди которых 730 были мелкими фирмами, получившими 16% суммарной стоимости контрактов¹.

¹(NASA. Annual Procurement Report, 1972, p. 81.)

Столь широкие масштабы кооперации отражаются и на географическом распределении контрактов на НИОКР по территории страны. Только НАСА в 1972 г. разместила их в 505 городах 43 штатов¹. Указанные выше проекты "Рокуэлл интернейшнл" выполнялись по второй ступени ракеты "Сатурн" в 43 штатах и корабля "Аполлон" - 38², проект самолета "С-141" ("Локхид эркрафт") - во всех 50 штатах США.

¹(Ibidem.)

²(Ibid., p. 81, 83.)

Вместе с тем в этой географии отмечаются и определенные сдвиги, а именно: например, по доле контрактов на НИОКР в общих контрактах министерства обороны заметно сократилась доля некоторых "традиционных" районов их размещения (Калифорния, Нью-Джерси, Нью-Йорк) при более равномерном распределении их массы по территории страны.

Оценивая влияние государственной контрактной системы на НИОКР в целом, можно отметить, что она все более становится не только основным каналом государственного финансирования исследований и разработок, но и главным рычагом их стимулирования и регулирования, концентрации научно-технических знаний в руках буржуазного государства в масштабах даже много больших, чем концентрация, например, финансовых ресурсов в его бюджете. "Мы не можем не учитывать, - подчеркивал Л. И. Брежнев в своем выступлении на Совещании коммунистических и рабочих партий 1969 г., - что современный империализм использует и те возможности, которые дает ему все большее сращивание монополий с государственным аппаратом. Все шире распространяются программирование и прогнозирование производства, государственное финансирование технического прогресса и научных исследований, меры, направленные на известное ограничение рыночной стихии в интересах крупнейших монополий"¹.

¹ (Л. И. Брежнев. О внешней политике КПСС и Советского государства. Речи и статьи. М., 1973, стр. 146.)

В этой связи целесообразно проанализировать эти формы сращивания, финансирования и регулирования в США на конкретном опыте построения и исполнения государственных контрактов на НИОКР.