4. Наука об управлении хозяйством

Уже на ранних этапах развития человеческого общества в экономической мысли существенную роль играют взгляды на организацию и управление хозяйством и производством. В большинстве работ, содержащих экономические идеи, рассматриваются вопросы организации управления хозяйством и производством. В то же время уже в древности появляются и специальные работы по организации управления различного рода объектами (иногда содержащими хозяйственную часть): государством (в целом), аппаратом государственных служащих, войском, внешней и внутренней торговлей, образованием и т. д. В этих работах, являющихся часто сборником советов по эффективной и рациональной организации управления, обсуждались различные вопросы управления, технология и процессы управления.

Начальный, наиболее длительный этап в развитии управленческой мысли, продолжавшийся до конца XVIII в., связан с выдвинутой впервые в Древнем Китае (VI в. до н. э.) социальной, политической и правовой теорией "естественного права". Согласно этой теории и развившемуся позже в Древней Греции учению эвдемонизма (учение о счастье), цель государства заключалась в "общем благе, счастье и совершенствовании общества". Прикрываясь подобного рода идеалистическими лозунгами, господствующий класс вмешивался практически во все дела общественной, хозяйственной и других сфер деятельности государства, а также личной жизни граждан. Указанные методологические основания породили концепцию так называемого полицейского государства: от древнегреческого понятия Поλiτεiа, означавшего искусство городского (затем и государственного) управления и охватывавшего всю совокупность государственных мероприятий, осуществляемых в рабовладельческих и феодально-абсолютистских государствах.

В этот период большинство монархов отождествляли себя с государством и поэтому не было ни одной сферы жизнедеятельности, которой бы не коснулось (прямо или косвенно) вмешательство государственных чиновников, за которыми скрывались (в разные времена и в разных странах) фараоны, цари, богдыханы и т. п. По сути дела именно последние распоряжались экономическими ресурсами своих стран и претендовали даже на роль собственников всей земли, что приводило к многочисленным классовым конфликтам. Деспотическое вмешательство в экономическую жизнь нарушало ее нормальное развитие, ущемляло интересы даже господствующего класса, а тем более широких слоев населения, подвергавшихся невыносимому налоговому гнету.

В трактатах, появившихся за много веков до нашей эры, содержатся отдельные взгляды, мысли, а иногда и стройные системы взглядов на управление государственным хозяйством. В сочинениях древних мыслителей излагаются требования, наставления, пожелания правителям, реализация которых (в совокупности) обеспечит, по мнению их авторов, "процветание государств, благосостояние и безопасность всех граждан государств". Чтобы умело править, царю предписывалось изучать науку и искусство управления.

Развивалась управленческая мысль и в эпоху феодализма в Западной Европе (V-XVII вв.). Весь этот период характеризуется борьбой между крестьянской общиной и феодальным поместьем. Несмотря на то что само феодальное производство оставалось ручным и примитивным, многие проблемы и принципы рациональной организации и управления поместным хозяйством занимали ученых, мыслителей, религиозных деятелей, правителей, владельцев поместий и т. д.

В классическом средневековье (XI-XV вв.) усложняются вопросы организации и управления феодальным производством. Благодаря политике фиксации определенных повинностей (барщины и оброчных платежей) организация такого производства принимала устойчивый характер. В то же время пунктуальная система повинностей и платежей делала феодальное производство слишком громоздким, недостаточно эластичным и приспособленным к сезонным колебаниям. С целью маневрирования в управлении производством проводилась и другая политика - политика феодального произвола, гарантировавшая феодалам неограниченное право распоряжаться трудом крепостного крестьянина.

В начале XVII в. появились первые трактаты по государственному управлению (в духе полицейской деятельности) в Германии. Они имели откровенно теолого-библейское содержание. В этом смысле в них много общего с древнекитайскими работами, считавшими императора наместником всевышнего. Однако в работах немецких ученых и практических деятелей есть специфика, обусловленная прежде всего экономическим базисом мелких государств Германии.

В XVIII в. наиболее известными "полицеистами" были француз де ла Мар^* и уже упоминавшиеся И. Юсти^** и И. Зонненфельс. В своих работах эти авторы пишут о причинах благосостояния государств, функциях государственного управления и мероприятиях по увеличению благосостояния и обеспечению безопасности государства. Все они являлись представителями меркантилизма.

^* (Mare de la. Traite de la police. I-IV. Paris, 1722-1738.)

^** (См.: Юсти Г. Г. Основание силы и благосостояния царств, или Подробное начертание всех знаний, касающихся до государственного благочиния. Ч. I-IV. СПб., 1772.)

Автор наиболее известного и обширного трактата И. Юсти полагал, например, что причины благосостояния кроются в естественных и экономических условиях государства, а также в духовном развитии его граждан. Следовательно, на это и должна быть обращена прежде всего деятельность государства (точнее, внимание его правительства). Исходя из этого, Юсти перечисляет в первых трех частях своего трактата меры "по приспособлению земной поверхности к проведению каналов", строительству плотин, развитию лесного хозяйства, хлебопашества, скотоводства и т. п., по увеличению населения государства, по строительству дорог и развитию транспортных средств; меры по основанию различных промыслов, "рукодельных и заводских работ", по управлению сельским хозяйством, ремеслами, торговлей; рассуждает о деньгах, ценообразовании и финансовом "попечении народных промыслов"; оценивает связь науки с благосостоянием государства; характеризует "споспешествующие приращению наук учреждения"; предлагает меры по воспитанию и образованию детей и т. д. Эти вопросы составляют, по выражению Юсти, "умозрительное познание" науки благочиния. А для практического осуществления предлагаемых мер необходима еще IV часть - "деятельная", в которую Юсти включает вопросы исполнения и управления, государственного благочиния и благоустройства. В этой части излагаются требования к соответствующему законодательству, способы наблюдения за исполнением законов благочиния, организации "управления благочинных дел", вопросы организации административных органов и их функции.

В целом большинство первых трактатов, содержавших различного рода идеи и мысли по управлению, авторы которых стремились во всем разнообразии осветить полицейскую деятельность государства, не затрагивая его эксплуататорских основ, представляли собой механический набор сведений из политических, естественно-технических, экономических, юридических и других наук.

Одновременно с широкой трактовкой термина "полиция" - искусство государственного управления - существовали и более узкие по содержанию определения, разрабатываемые учеными разных стран. Причем из более чем 100 определений этого термина, известных к началу XIX в.^*, встречаются очень краткие, такие, как "полицейская деятельность (или благочиние) - это управление различными промыслами, согласно видам и намерениям государства"^**, и довольно пространные, такие, как "полиция есть женщина. Хотя еще ни один Профессор не изъяснил существо ее, но она есть настоящая и единственная хозяйка государства. Лучшею хозяйкою почитается та, о коей никто не говорит, которую никто не видит и не замечает. То же самое бывает и с хозяйкою государства. Впрочем, она не должна смотреть на пересуды людские. Иному может казаться, что слишком много порядка, другому - что слишком мало оного; и какая хозяйка может всем равно угодить, мужу, детям, служителю и соседям"^***.

^* (См., например: Zimmerman. Die deutsche Polizei des neuzehnten Yahr hunderts. Bd I. 1848. P. 117; Платонов И. Вступительные понятия в учение о благоустройстве и благочинии государственном. Харьков, 1856.)

^** (Платонов И. Указ. соч. С. 11.)

^*** (Брекер Э. Г. Мнения о полиции, науке полицейской и полицейском праве // Северный архив (СПб.). 1828. № 5. С. 41-42.)

В таком виде - чисто практической и эмпирической дисциплины - наука о полиции, содержащая своей частью "управление государственным хозяйством", находилась до конца XVIII в., когда начинается второй этап ее развития. Он был порожден прежде всего противоречиями жесткой деятельности полицейского государства. Ученые-государствоведы, опираясь на реальные факты и результаты исследований других наук (в первую очередь на философию и политэкономию), начали формулировать и отстаивать естественные права человека. От государства стали требовать, чтобы оно перестало рассматривать общество как пассивную массу людей, а признало неприкосновенным личное достоинство гражданина, его права и т. д. Прежнему "полицейскому государству" было противопоставлено "правовое государство". В качестве основного средства борьбы против полицейского государства буржуазия выбрала внеклассовое "догматическое право", которому должно подчиняться государство и которое гарантировало бы полную свободу личности от произвола администрации.

Влияние изменений в государственном управлении, а также указанных учений и доктрин на науку о полиции сказалось в том, что предмет этой науки существенно сузился, изменились ее категории. Прежде всего прежние названия полиции вообще и полиции благосостояния в частности утратили свое первоначальное значение. Полиция перестала охватывать все внутренние функции государства, а для обозначения всей совокупности последних стал употребляться термин "административная деятельность", или "внутреннее управление". Термин "полиция" сохраняется только для обозначения деятельности государства по обеспечению безопасности граждан и имуществ. Часто эта деятельность государства в научных трактатах о государственном управлении называется отрицательной деятельностью внутреннего управления, а положительная деятельность по своему содержанию стала соответствовать прежнему понятию полиции благосостояния.

Таким образом, наряду с формированием политической экономии начали складываться и конкретные экономические науки. Уже к концу XVIII в. бухгалтерский учет, статистика и финансы представляли собой в известном смысле системы знаний. Идет систематизация знаний и в области управления хозяйством. Развитие конкретно-экономических наук было тесно связано с практическими потребностями хозяйствования. Генезис капиталистических отношений, который вел к усложнению экономических процессов на уровне не только отдельных предприятий, но и национальных хозяйств, требовал улучшения учета и организации производства. Вместе с тем на конкретно-экономические науки оказывали влияние и теоретические взгляды, развиваемые буржуазной политической экономией, особенно формирующейся классической политической экономией.